Sommario
Caso : 933/2004/JMA
Aperto(a) il 17-mag-2004 - Decisione del 28-giu-2005
Istituzione(i) interessata(e) : Commissione delle Comunità europee
Ambito(i) giuridico(i) : Relazioni esterne
Tipi di presunta cattiva amministrazione – (i) violazione di, o (ii) violazione degli obblighi connessi a : Legalità (scorretta applicazione di norme sostanziali e/o procedurali) [Articolo 4 CEBCA]
Estrasburgo, 28 de Junio de 2005
Estimado Señor T.:
El 26 de marzo de 2004 presentó Ud. una reclamación al Defensor del Pueblo Europeo contra la Comisión Europea. Su reclamación concierne la aplicación de la "cláusula de derechos humanos" incluida en el artículo 1 del Acuerdo de cooperación entre la Comunidad Europea y la República Socialista de Vietnam.
El 19 de abril de 2004 me envió Ud. información suplementaria. El 17 de mayo de 2004 informé al Presidente de la Comisión Europea acerca de su reclamación y le pedí que emitiera un informe al respecto. El 12 de agosto de 2004 recibí el informe de la Comisión, que le remití a Ud. para que formulara las observaciones pertinentes. Ud. me envió sus observaciones el 20 de octubre de 2004.
Me dirijo a Ud. para darle a conocer los resultados de las investigaciones efectuadas. Permítame disculparme por el retraso en la tramitación de este asunto.
Los hechos que conforman el asunto según el demandante son, de forma resumida, los siguientes:
El demandante explicó que, según lo previsto en la comunicación de la Comisión de 1995 sobre la inclusión del respeto de los principios democráticos y de los derechos humanos en los acuerdos entre la Comunidad y terceros países, el Acuerdo de cooperación entre la Comunidad Europea y la República Socialista de Vietnam de 1996 [en lo sucesivo, «acuerdo de cooperación»] incorporó un nuevo artículo 1, conocido como "cláusula democrática". Con arreglo a esta disposición, la cooperación entre las partes debía basarse en el respeto de los derechos humanos y de los principios democráticos, el cual se debía convertir en un aspecto esencial del acuerdo.
El demandante afirmó que en los últimos años se había informado de varias violaciones graves de los derechos humanos en Vietnam. Precisaba que , tal como documentan los medios de comunicación y varias organizaciones, es incuestionable que las autoridades vietnamitas no están respetando los derechos humanos. El demandante hacía referencia al Informe anual sobre derechos humanos del Consejo de 2002, a varias resoluciones aprobadas por el Parlamento Europeo y a declaraciones públicas efectuadas por la Comisión. Citaba asimismo diversos informes internacionales en los que se llega a la misma conclusión, por ejemplo, el informe mundial de la organización "Human Rights Watch" de 2003, el informe de 2003 sobre los derechos humanos elaborado por el Departamento de Estado de los Estados Unidos, el informe de Amnistía Internacional de 2003 sobre la situación en Vietnam y el informe "Freedom in the World" publicado por "Freedom House".
El demandante afirmaba que, en aplicación de la cláusula democrática incluida en el artículo 1 del acuerdo de cooperación, puesto que en el país se producían violaciones graves de los derechos humanos, la Comisión tendría que haber propuesto al Consejo la suspensión del acuerdo. En opinión del demandante, el hecho de que el acuerdo de cooperación no contuviera ninguna disposición sobre la suspensión de sus cláusulas era irrelevante, ya que la Comisión podría haber actuado basándose en normas vigentes de Derecho internacional, en particular las disposiciones pertinentes sobre suspensión de los tratados internacionales (artículo 60) previstas en la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados. Aunque la Comisión hubiera declarado que sólo se debería recurrir a la suspensión de un acuerdo cuando hayan fracasado todos los medios alternativos, el demandante consideraba que, pese a los esfuerzos de la institución, no se había producido de hecho ninguna mejora de la situación de los derechos humanos en Vietnam.
El demandante alegaba que la cláusula democrática recogida en el artículo 1 del acuerdo de cooperación no puede interpretarse exclusivamente como un principio general, sino que constituye una obligación jurídica de naturaleza vinculante para la Comisión. El demandante mencionó una serie de preguntas escritas dirigidas a la Comisión por diferentes diputados al PE, en las que se pedía a la institución que tomara la iniciativa e hiciera una propuesta al Consejo destinada a la suspensión del acuerdo de cooperación. Pese a las pruebas que demuestran que las autoridades vietnamitas no respetan los derechos humanos y que la situación no está mejorando, la Comisión, hasta el momento, se ha negado a actuar. El demandante opinaba que, a la vista de la evidencia, la falta de actuación por parte de la Comisión constituye un caso de mala administración que el Defensor del Pueblo debería investigar.
Teniendo en cuenta la información disponible, el Defensor del Pueblo inició una investigación contra la Comisión. La argumentación en virtud de la cual el Defensor del Pueblo solicitó a la Comisión que presentara un informe fue la siguiente:
El demandante alega que , frente a las graves violaciones de los derechos humanos cometidas por la República de Vietnam, la Comisión está omitiendo hacer uso de sus facultades para suspender el acuerdo de cooperación entre dicho país y la Comunidad Europea.
El demandante, por lo tanto, reclama que la Comisión adopte las medidas necesarias para suspender el acuerdo.
Informe de la Comisión
En su informe, la Comisión explicó que, desde la entrada en vigor del acuerdo de cooperación el 1 de junio de 1996, su política hacia Vietnam ha procurado promover y apoyar los avances en materia de derechos humanos y democratización, así como hacer patente su preocupación cuando se producen abusos o cuando se ha hecho evidente el agravamiento de la situación. A este fin, la Comisión ha colaborado estrechamente con los Estados miembros de la UE en el seguimiento de la situación de los derechos humanos en el país.
El artículo 1 del acuerdo de cooperación constituye el marco de base para que la Comisión aborde los temas de derechos humanos directamente con el Gobierno de Vietnam, y que pueda hacerlo por diversos cauces, como son la Comisión Mixta y, desde 2003, el nuevo subgrupo CE‑Vietnam sobre "cooperación en las áreas de desarrollo institucional, reforma administrativa, gobernanza y derechos humanos".
Complementariamente al diálogo sobre los derechos humanos en virtud del acuerdo de cooperación, en 2001 se instauró un mecanismo de diálogo sobre derechos humanos entre la Misión de la UE en Hanoi y el Gobierno de Vietnam. El "Diálogo sobre derechos humanos UE‑Vietnam" constituye una plataforma para que Vietnam trate temas sensibles. Permite canalizar las preocupaciones de la UE directamente a las autoridades vietnamitas en un ambiente franco y constructivo. El mecanismo se intensificó en 2003, teniendo en cuenta la experiencia adquirida con otros países. Se celebran reuniones dos veces al año.
La Comisión indicó que tanto ella como los Estados miembros de la UE han manifestado de manera sistemática sus preocupaciones sobre la situación de los derechos humanos en Vietnam, en particular en lo que respecta a las restricciones sobre libertad religiosa y libertad de expresión. La UE ha pedido además la liberación de las personas detenidas y encarceladas por expresar pacíficamente sus opiniones personales, contraviniendo los instrumentos jurídicos internacionales de los que Vietnam es parte. La UE ha manifestado asimismo su preocupación por la falta de precisión y la aplicación arbitraria de algunas leyes vietnamitas, habiendo considerado necesaria su revisión. Se ha pedido a las autoridades vietnamitas que aumentasen la transparencia en relación con los temas de derechos humanos. A este respecto, la UE ha requerido que se permita un acceso sin restricciones al país a las misiones de control independientes de las Naciones Unidas, en especial al Relator Especial de las Naciones Unidas sobre la libertad de religión o al Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), así como a ONG independientes. Ha solicitado al gobierno de Vietnam que diplomáticos de la UE puedan visitar a presos y supervisar juicios de disidentes.
En opinión de la Comisión, la combinación de diálogo y cooperación contribuirá a mejorar la situación de los derechos humanos en Vietnam. Gracias a ello aumentará la tolerancia hacia la discrepancia y la aceptación de opiniones diferentes. La Comisión mencionó varias declaraciones recientes a ese respecto, que se adjuntaban al informe.
La Comisión subrayó que su política general en materia de derechos humanos consiste en favorecer el respeto de los derechos humanos y el Estado de Derecho. En su opinión, la suspensión de los acuerdos de cooperación es un instrumento de última instancia, que privaría a la UE de la posibilidad de emplear los programas de cooperación financiados por la UE para apoyar el proceso de reforma en Vietnam, por ejemplo, en los ámbitos de la gobernanza , el Estado de Derecho y los derechos humanos. A este respecto, la Comisión y los Estados miembros de la UE han declarado que acogerían con satisfacción toda posibilidad de respaldar al Gobierno vietnamita en las medidas destinadas a intensificar la reforma de la gobernanza y de la administración pública, mejorar los derechos humanos, prepararse para la firma y la aplicación de nuevos convenios internacionales sobre derechos humanos y en otras áreas en las que pudiera ser útil la asistencia.
La Comisión concluyó expresando que hacía suyas las preocupaciones del demandante. Sin embargo, teniendo en cuenta la situación global en Vietnam desde la firma del acuerdo de cooperación en 1995 y el compromiso continuo del Gobierno vietnamita de seguir avanzando en estos temas, la Comisión no pensaba que procediera llegar a la conclusión de que se había producido una violación grave del acuerdo, ni que hubiera que interrumpir la cooperación de la UE. Subrayaba que, de producirse tal situación, la decisión sobre las medidas oportunas debería adoptarse en estrecha consulta tanto con los Estados miembros de la UE como con el Parlamento Europeo. La Comisión terminaba afirmando que este tipo de decisión incide en las competencias políticas de la Comisión y, por lo tanto, no está sujeta a un examen de carácter administrativo.
Observaciones del demandante
En sus observaciones sobre el informe de la Comisión, el demandante se ratificó en las afirmaciones de su reclamación. Señaló que la cláusula democrática recogida en el artículo 1 del acuerdo de cooperación no es simplemente, como parece dar a entender la Comisión, una marco para el diálogo sobre derechos humanos con las autoridades vietnamitas. Por el contrario, desde su punto de vista, esta cláusula debería ser la base sobre la que debería construirse dicho diálogo. El demandante criticaba la idílica imagen que tenía la Comisión de la situación y señalaba que, pese al diálogo anunciado por la institución, diez años después de la firma del acuerdo de cooperación la situación seguía empeorando, poniendo como ejemplo la masacre de numerosos vietnamitas en la Semana Santa de 2004 o la negativa del Gobierno a permitir la entrada en el país de cualquier organización independiente que desee verificar la situación.
El demandante exponía su desacuerdo con la opinión de la Comisión, según la cual la situación no estaba madura para adoptar medidas excepcionales, como la suspensión del acuerdo de cooperación, al disponerse aún de posibilidades más flexibles. En su opinión, la situación de los derechos humanos en Vietnam no había mejorado pese al diálogo entablado por la Comisión con las autoridades nacionales competentes y, por lo tanto, la falta de actuación de la institución sólo podía contribuir a prolongar la situación. El demandante rechazó además la afirmación de la Comisión de que la cláusula democrática no era más que una declaración política cuya aplicación debía dejarse al arbitrio de la institución. Argumentó que, por el contrario, esta cláusula es de naturaleza vinculante, por lo que debe ser objeto de un control jurídico por parte de órganos de supervisión como el Defensor del Pueblo Europeo.
1 Falta de suspensión del acuerdo de cooperación por parte de la Comisión
1.1 El artículo 1 del acuerdo de cooperación de 1996 entre la Comunidad Europea y la República Socialista de Vietnam [en lo sucesivo, "acuerdo de cooperación"], prevé que la cooperación entre las partes se base en el respeto de los derechos humanos y de los principios democráticos, que se deben convertir en un aspecto esencial del acuerdo. Esta disposición se conoce como «cláusula democrática». El demandante alega que, frente a las graves violaciones de los derechos humanos por parte de las autoridades de Vietnam, la Comisión no ha hecho uso de sus facultades para suspender el acuerdo de cooperación. Considera que la institución tenía facultades para hacerlo de conformidad con el Derecho internacional vigente. En apoyo de sus afirmaciones, el demandante señala que varios estudios elaborados por la UE, por organizaciones internacionales y por grupos privados han constatado violaciones graves de los derechos humanos en Vietnam.
1.2 La Comisión argumenta que el acuerdo de cooperación no debería ser suspendido teniendo en cuenta la situación global en Vietnam desde la firma del acuerdo en 1995 y el compromiso continuo del Gobierno vietnamita de seguir progresando en temas de derechos humanos. La institución opina que es posible mejorar la situación mediante una combinación de diálogo y cooperación.
La Comisión no considera que se haya producido una violación grave del acuerdo de cooperación que justifique su suspensión. En su opinión, esta respuesta sólo se debería emplear como último recurso, ya que privaría a la UE de la posibilidad de emplear los programas de cooperación financiados por la UE para apoyar el proceso de reforma en Vietnam.
En opinión de la Comisión, si se produjera una situación de violación grave del acuerdo de cooperación, la decisión sobre la respuesta apropiada debería adoptarse en estrecha consulta con los Estados miembros de la UE y con el Parlamento Europeo. La Comisión afirma que este tipo de decisiones incide en las competencias políticas de la Comisión y que, por lo tanto, no está sujeta a un examen de las decisiones administrativas.
1.3 El Defensor del Pueblo considera oportuno examinar, en primer lugar, la naturaleza y el alcance de la «cláusula democrática» recogida en el artículo 1 del Acuerdo de cooperación entre la Comunidad Europea y la República Socialista de Vietnam(1). Esta disposición dice lo siguiente:
"El respeto de los Derechos Humanos y de los principios democráticos constituye el fundamento de la cooperación entre las Partes y de las disposiciones del presente Acuerdo y un elemento esencial del mismo".
Merece la pena señalar, de entrada, que las cláusulas de este tipo parecen seguir la línea de la comunicación de la Comisión de 1995 sobre la inclusión del respeto de los principios democráticos y de los derechos humanos en los acuerdos entre la Comunidad y terceros países(2). El Consejo suscribió esta práctica en sus conclusiones de 29 de mayo de 1995, que posteriormente ha sido refrendada por los tribunales comunitarios(3). De este modo, la Unión Europea ha convertido los derechos humanos en un elemento esencial de los acuerdos de comercio y cooperación con terceros países, y en el texto de los nuevos acuerdos se ha insertado una cláusula específica acorde con el citado artículo 1, según la cual el respeto de los derechos humanos fundamentales y de los principios democráticos constituye un elemento esencial del acuerdo, sobre el que se sustentan las políticas internas y externas de las partes. En razón a la posición preeminente que esta cláusula tiene en el conjunto del acuerdo, su incumplimiento puede dar lugar a una suspensión del mismo.
1.4 En relación a si la actuación de la Comisión en relación con la cláusula democrática puede dar lugar a un caso de mala administración, el Defensor del Pueblo observa que los tribunales comunitarios han sostenido que, a tenor de lo dispuesto en el Tratado CE, un acuerdo celebrado por el Consejo con un país no perteneciente a la Comunidad constituye un acto de una institución comunitaria y, por lo tanto, sus disposiciones forman parte integrante del Derecho comunitario(4). El Defensor del Pueblo considera que la cláusula democrática, como parte de un acuerdo de cooperación celebrado con un país no miembro, obliga a la Comisión y que los actos u omisiones de la Comisión en relación con la misma podrían constituir, por lo tanto, casos de mala administración.
El Defensor del Pueblo señala, en este contexto, que la investigación de una posible mala administración no limita la responsabilidad política de la Comisión ante el Parlamento Europeo con respecto a la aplicación de la cláusula democrática.
1.5 El Defensor del Pueblo procederá a continuación a examinar la cláusula democrática con objeto de verificar las obligaciones de la Comisión en relación con las circunstancias en las que se debería invocar esta disposición a fin de suspender el acuerdo de cooperación.
El Defensor del Pueblo observa que el texto del acuerdo de cooperación no dice nada a este respecto. En sus disposiciones y considerandos no se hace referencia alguna a la aplicación de la cláusula democrática del artículo 1, ni a los mecanismos para suspender el acuerdo de cooperación.
No parece que el Tratado CE ofrezca más orientaciones sobre el tema. Las disposiciones pertinentes del Tratado acerca de la celebración y la suspensión de acuerdos internacionales firmados entre la Comunidad y un tercer Estado, concretamente los apartados 1 y 2 del artículo 300 CE, prevén que la Comisión presente en primer lugar recomendaciones al Consejo para abrir negociaciones, en caso de que el Tratado proporcione un fundamento jurídico suficiente para la actuación propuesta. El Consejo debe autorizar entonces a la Comisión a llevar a cabo dichas negociaciones, de acuerdo con las directrices que el Consejo pueda marcarle. La celebración del acuerdo corresponde al Consejo, que deberá decidir por mayoría cualificada, a propuesta de la Comisión. El mismo procedimiento es aplicable para la suspensión del acuerdo. En todos los casos, se deberá informar al Parlamento Europeo acerca de la decisión adoptada(5). Por lo tanto, parece que las disposiciones mencionadas no hacen sino definir cuáles son las partes que intervienen y qué procedimiento institucional se debe seguir, sin precisar ningún otro criterio aplicable a la actuación de la Comisión.
El Defensor del Pueblo ha considerado con atención la idea expuesta por el demandante de que, a falta de indicaciones en el texto del acuerdo de cooperación, la Comisión debería haber hecho uso de las reglas pertinentes de Derecho internacional, en particular del artículo 60 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados(6). El Defensor del Pueblo, sin embargo, es consciente de que esta disposición no impone ninguna obligación a la parte agraviada, sino que sólo le da derecho a dar por terminado o suspender el acuerdo en caso de violación grave, que se entiende como aquella violación de una disposición esencial para la consecución del objeto o el fin del tratado(7).
1.6 La ausencia de normas vinculantes que definan el alcance de las facultades de la Comisión en virtud del artículo 1 del acuerdo de cooperación lleva al Defensor del Pueblo a concluir que el legislador comunitario pareció querer conferir a la Comisión una amplia discrecionalidad para interpretar y aplicar la cláusula democrática.
Sin embargo, tal como había afirmado ya el Defensor del Pueblo, la institución u órgano que ejerce un poder discrecional debe ceñirse a los límites de su autoridad. Pueden existir poderes de discrecionalidad muy amplios, pero siempre estarán sujetos a los límites marcados por la ley. El Defensor del Pueblo observa, en este contexto, que la propia Comisión definió algunos principios para la aplicación de la cláusula democrática en su comunicación de 1995. El Defensor del Pueblo considera que procede examinar si la Comisión ha aplicado razonablemente tales principios generales en el marco del Acuerdo de cooperación con la República Socialista de Vietnam.
Así pues, la comunicación de 1995 apoya la inclusión de cláusulas específicas en el texto de los acuerdos de cooperación que, en caso de violación de los derechos humanos, exijan que las partes celebren consultas mutuas dirigidas a examinar la situación. Sólo en casos de «especial urgencia», deberá la Unión decidir suspender de inmediato el acuerdo, o parte del mismo. La comunicación, sin embargo, no define la naturaleza de tales situaciones extremas. Subraya, no obstante, que la respuesta de la Comisión a cualquier violación ha de ser proporcional a la situación en cuestión(8) y, de acuerdo con este principio, se enuncian en el anexo 2 de la comunicación una serie de medidas que ofrecen distintos tipos de respuestas.
1.7 El Defensor del Pueblo ha examinado detenidamente la respuesta de la Comisión en este caso teniendo en cuenta los criterios antes mencionados.
De acuerdo con la información disponible, la Comisión ha reconocido de forma inequívoca que se han producido violaciones de los derechos humanos en Vietnam, sobre todo relacionadas con las restricciones de la libertad de religión y la libertad de expresión, que han tenido lugar numerosas detenciones por expresar pacíficamente opiniones personales, que falta transparencia sobre los temas de derechos humanos, así como la falta de precisión y la aplicación arbitraria de algunas leyes vietnamitas. El Defensor del Pueblo observa que, después de valorar la situación, la Comisión ha llegado a la conclusión de que la suspensión del acuerdo privaría a la UE de la posibilidad de emplear los programas de cooperación financiados por la UE para apoyar el proceso de reforma en el país y, por lo tanto, ha preferido proseguir el diálogo con las autoridades vietnamitas por medio de diversos órganos establecidos en virtud del acuerdo de cooperación (nuevo subgrupo CE‑Vietnam sobre cooperación en las áreas de desarrollo institucional, reforma administrativa, gobernanza y derechos humanos) o por medio de contactos directos en los que participa la Delegación de la UE en Hanoi ("Diálogo sobre derechos humanos UE‑Vietnam").
1.8 Teniendo presente lo expuesto anteriormente, el Defensor del Pueblo concluye que los argumentos en los que la Comisión basa su decisión de no recurrir a la suspensión del acuerdo de cooperación y de aplicar en su lugar medidas que considera más proporcionadas, de acuerdo con los criterios establecidos en su comunicación de 1995, parecen razonables.
El Defensor del Pueblo observa asimismo que la Comisión ha declarado clara y públicamente su postura, de lo que son ejemplo sus respuestas a las preguntas escritas sobre el tema presentadas por diversos diputados al Parlamento Europeo.
El Defensor del Pueblo, por lo tanto, concluye que su investigación no ha revelado ningún caso de mala administración por parte de la Comisión. Tal como se señaló en el punto 1.4, esta conclusión no limita la responsabilidad política de la Comisión ante el Parlamento Europeo con respecto a la aplicación de la cláusula democrática.
2 Reivindicación del demandante
2.1 El demandante reclama que la Comisión adopte las medidas necesarias para suspender el acuerdo.
2.2 En vista de las conclusiones antes mencionadas, el Defensor del Pueblo considera que la reivindicación del demandante no se puede sostener.
3 Conclusión
Habida cuenta de las investigaciones del Defensor del Pueblo Europeo sobre la presente reclamación, no parece que haya existido una mala administración por parte de la Comisión Europea. El Defensor del Pueblo, por lo tanto, ha decidido proceder al archivo del asunto.
El Presidente de la Comisión será también informado de la presente decisión.
Le saluda atentamente,
P. Nikiforos DIAMANDOUROS
(1) DO L 136 de 7.6.1996, p. 29.
(2) COM (95) 216 de 23 de mayo de 1995.
(3) Véase el asunto C-268/94 República portuguesa contra Consejo [1996] Rec. I-06177.
(4) Asunto 12/86 Demirel contra Stadt Schwäbisch Gmünd [1987] Rec. 3719, apdo. 7; asunto C-162/96A. Racke GmbH & Co Hauptzollamt Mainz (petición de decisión prejudicial) [1998] Rec. I-3655, apdo. 41.
(5) Artículo 300, apartado 2 del Tratado CE: «[L]a firma [...] y la celebración de los acuerdos serán decididas por el Consejo, por mayoría cualificada, a propuesta de la Comisión.
[S]e aplicarán los mismos procedimientos para la decisión de suspender la aplicación de un acuerdo.
Se informará de forma plena e inmediata al Parlamento Europeo acerca de toda decisión [al respecto].»
(6) Naciones Unidas, Serie sobre Tratados, vol. 1155, p.331 ( 1155 U.N.T.S. 331, 8 I.L.M. 679).
(7) «Terminación de un tratado o suspensión de su aplicación como consecuencia de su violación:1. Una violación grave de un tratado bilateral por una de las partes facultará a la otra para alegar la violación como causa para dar por terminado el tratado o para suspender su aplicación total o parcialmente.[...] 3. Para los efectos del presente artículo, constituirán violación grave de un tratado:[...] b. La violación de una disposición esencial para la consecución del objeto o del fin del tratado».
(8) «En opinión de la Comisión, la aplicación de este mecanismo entra en el ámbito del respeto del principio de proporcionalidad entre la violación citada y el grado de reacción. La utilización del concepto «urgencia especial» abre una posibilidad sin crear una obligación y, en este contexto, son las partes las que deben juzgar qué medidas adoptar» ; supra COM (95) 216, p. 7.