Efficacia nel tempo delle disposizioni normative della legge dello Stato Città del Vaticano
n. CXXVII /2010
Nota
1. Preambolo
La legge dello Stato della Città del Vaticano del 30 dicembre 2010 concernente “la prevenzione ed il contrasto del riciclaggio dei proventi di attività criminose e del finanziamento del terrorismo” (in seguito “Legge n. CXXVII/2010”) è entrata in vigore il 1° aprile 2011.
Secondo l’articolo 32, comma 1, della Legge n. CXXVII/2010, i soggetti di cui all’articolo 2, tenuti alla lotta al riciclaggio e al finanziamento del terrorismo, “avuto riguardo ai rapporti continuativi o d’affari instaurati e alle operazioni eseguite, conservano, per un periodo di cinque anni dalla cessazione del rapporto o dall’esecuzione dell’operazione, la copia dei documenti richiesti, le informazioni acquisite, le scritture e le registrazioni eseguite nell’adempimento degli obblighi di adeguata verifica, affinché possano essere utilizzati per qualsiasi indagine o analisi su eventuali operazioni di riciclaggio o di finanziamento del terrorismo”.
Il successivo comma 2 stabilisce che gli stessi soggetti di cui all’art. 2 “devono adottare sistemi che consentano loro di rispondere pienamente e rapidamente a qualsiasi richiesta di informazioni proveniente dall’Autorità di Informazione Finanziaria relativamente alle operazioni e ai rapporti continuativi o d’affari da essi intrattenuti nel corso degli ultimi cinque anni”.
Sulla base della summenzionata previsione, la Legge n. CXXVII/2010 assegna poteri specifici all’Autorità di Informazione Finanziaria (in seguito the “AIF”) che includono, inter alia,
a) l’accesso, anche diretto, alle informazioni finanziarie, amministrative, investigative e giudiziarie necessarie per assolvere i propri compiti di contrasto del riciclaggio e del finanziamento del terrorismo, il potere di effettuare verifiche presso i soggetti di cui all’articolo 2 e di irrogare ai soggetti responsabili, nei casi previsti dalla presente legge, sanzioni amministrative e pecuniarie (articolo 33, comma 2);
b) comunicazione al Promotore di Giustizia presso il Tribunale dei fatti che, in base alle caratteristiche, entità, natura e a qualsivoglia altra circostanza conosciuta, integrino possibili fattispecie di riciclaggio, autoriciclaggio o di finanziamento del terrorismo” (articolo 33, comma 3).
Il tema che si sta qui affrontando comporta il seguente interrogativo: se i soggetti obbligati alla comunicazione delle informazioni all’AIF debbano rispondere alle richieste di questa relativamente ai rapporti e alle operazioni condotte prima dell’entrata in vigore della Legge n. CXXVII/2010 o se, invece, i suddetti obblighi riguardino solo i rapporti e le operazioni eseguite dopo l’entrata in vigore della stessa.
2. Le fonti del diritto all’interno del sistema legale dello Stato della Città del Vaticano e l’interpretazione delle disposizioni normative.
Per risolvere il problema di cui si discute è necessario, dapprima, fare riferimento alle fonti del diritto nel sistema legale Vaticano.
In primo luogo, si deve notare che il sistema legale Vaticano, anche se riconosce il diritto Canonico come “fonte primaria del diritto”, non può essere definito né identificato come “sistema canonico”.
Infatti, è un sistema secolare; più precisamente, un sistema statale in cui il diritto Canonico, diversamente da quanto accade negli altri sistemi statali, non si applica solo a singole materie ma lo si applica nella sua interezza (persino nei limiti dell’applicabilità de facto).
Il diritto Canonico non è una fonte del diritto eventuale ma è la fonte del diritto primaria (1), derogata solo da disposizioni normative Vaticane.
Nel caso in cui né il diritto Canonico né le norme Vaticane fossero applicabili, il sistema legale Vaticano applica il sistema legale dello Stato italiano (secondo l’articolo 3, comma l, della legge Vaticana 1 ottobre 2008 n. LXXI - in seguito “legge sulle fonti del diritto n. LXXI”).
Posto questo quadro giuridico e tenuto conto che il problema interpretativo in esame è quello dell’efficacia nel tempo della Legge n. CXXVII/2010, si deve tenere in considerazione che né la legge Vaticana né la legge sulle fonti del diritto n. LXXI prevedono alcuna regola relativa all’interpretazione.
Di conseguenza è necessario guardare ad altre fonti per trovare degli strumenti utili a risolvere l’interrogativo in questione
E chiaro che per l’interpretazione del diritto Canonico ci si deve riferire alle norme previste dall’attuale Codex Iuris Canonici (cann. 7-22).
Per il diritto italiano riconosciuto nello Stato della Città del Vaticano ex articolo 3 della legge sulle fonti del diritto n. LXXI, si devono seguire i criteri elencati nelle Disposizioni Preliminari al Codice Civile Italiano del 1942 a cui si riferisce l’articolo 4 della suddetta legge sulle fonti del diritto.
Nel caso in cui si dovessero interpretare disposizioni Vaticane come quelle previste dalla Legge n. CXXVII/2010 sulla prevenzione ed il contrasto del riciclaggio dei proventi di attività criminose e del finanziamento del terrorismo, quid iuris?
Riguardo a ciò devono essere esposte due diverse opinioni dottrinali, entrambe sostenute da due personalità autorevoli.
In primo luogo, secondo Federico Cammeo, il punto fondamentale è che l’interpretazione deve essere condotta seguendo i criteri previsti dal diritto Canonico (2).
Dopo l’entrata in vigore della legge sulle fonti del diritto n. LXXI, tale approccio sembra essere confermato dal suo articolo l, comma l, che riconosce il diritto Canonico quale “criterio interpretativo principale”.
Deve essere poi menzionata la posizione di Pio Cipriotti che sottolinea che, per interpretare le norme Vaticane, è necessario seguire i criteri stabiliti dalle Disposizioni Preliminari al Codice Civile Italiano del 1942, per la semplice ragione che le regole Vaticane sono disposizioni civili, non canoniche; questo è ancora più chiaro alla luce del rinvio al Codice Civile Italiano del 1942 operato dall’articolo 3 della legge sulle fonti del diritto n. LXXI, che include necessariamente le Disposizioni Preliminari al Codice Civile Italiano (3).
3. Il principio di irretroattività nel sistema legale.
Sulla base di un sistema delle fonti del diritto come sopra descritto, al di là di ogni ragionevole dubbio, si può affermare che il sistema legale dello Stato della Città del Vaticano proibisce leggi con effetti retroattivi; dopo tutto, tale principio è espressione di una comune concezione della giustizia civile (tempus regit actum) ed è riconosciuto in tutti i moderni sistemi politici democratici.
Invero, il principio è anche contenuto nel Canone 9 del Codex Iuris Canonici che recita: “Leges respiciunt futura, non praeterita, nisi nominatim in eis de praeteritis caveatur”.
In una prospettiva particolare, il principio è confermato e rafforzato dal diritto penale canonico, dal momento che rappresenta, secondo i cann. 9 e 1313, un’integrazione del fondamentale principio di legalità (can. 221 § 3).
Ed ancora, il divieto di leggi ex post facto è anche previsto dalle Disposizioni Preliminari al Codice Civile Italiano del 1942 (alla stessa affermazione si giunge seguendo la regola prevista dall’articolo, 2 delle Disposizioni riguardanti la pubblicazione, l’interpretazione e l’applicazione della legge del Codice Civile italiano del 1865, prima in vigore nello Stato della Città del Vaticano) che, relativamente all’efficacia nel tempo della legge, imperativamente afferma: “La legge non dispone che per l’avvenire: essa non ha effetto retroattivo” (art. 11, comma 1).
Inoltre, il principio di irretroattività esiste all’interno del sistema legale penale, dal momento che l’attuale Codice Penale Vaticano (che è il Codice Penale italiano del 1889: si veda articolo 7, comma 1, della legge sulle fonti del diritto n. LXXI) stabilisce: “nessuno può essere punito per un’azione che non è espressamente considerata un crimine dalla legge” (art. l, comma l), specificando all’articolo 2, comma l: “nessuno può essere accusato per un atto che, secondo la legge in vigore al tempo in cui fu commesso, non è considerato un crimine”.
Di conseguenza, in entrambi i casi la regola generale è che la nuova previsione legislativa riguarda solo fatti e rapporti giuridici futuri, mentre le leggi retroattive sono un’eccezione che deve essere espressamente indicata o, almeno, prevista dalla nuova legge in maniera non equivoca.
4. Il principio di irretroattività della legge e le previsioni legali della legge dello Stato della Città del Vaticano n. CXXVII/2010.
Per trovare una risposta all’interrogativo iniziale, è opportuno menzionare la previsione dell’articolo 10 § 2 dello statuto dell’AIF allegato alla lettera apostolica nella forma di “Motu Proprio” di Benedetto XVI del 30 dicembre 2010 (in seguito “m. p.”) per la prevenzione ed il contrasto delle attività illegali in campo finanziario.
La previsione recita: “Per quanto non disposto da questo Statuto si applicano le vigenti disposizioni canoniche e civili vaticane”.
Quindi, nel silenzio della Legge n. CXXVII/2010 e sulla base del m.p. del 30 dicembre 2010 in relazione all’efficacia nel tempo della legge per la prevenzione ed il contrasto delle attività illegali in campo finanziario, la disposizione oggetto di analisi - alla luce delle relative disposizioni civili e canoniche - non può essere considerate retroattiva.
Il divieto contro l’applicazione retroattiva della Legge n. CXXVII/2010 è ancora più evidente dal momento che la disciplina in esame provvede anche alle offese penali, richiamando quindi, il generale principio di legalità già da lungo tempo riconosciuto all’interno dello Stato della Città del Vaticano (4).
Oltre alla ragione giuridica appena esposta riguardo alla sua applicazione, il divieto di leggi ex post facto nasce anche dalla logica interna delle previsioni legali, riguardo ad entrambi i doveri soggettivi e ai poteri dell’AIF.
Infatti, l’articolo 32, comma l - stabilendo i doveri dei soggetti indicati all’articolo 2 della Legge n. CXXVII/2010 - obbliga ad un facere, esattamente ad un’attività positiva volta a conservare, per un periodo di cinque anni, copia della documentazione riguardante i rapporti e le operazioni, con una susseguente aggiunta di regole interne e procedure atte allo scopo.
E’ chiaro che ci si sta riferendo ad una fattispecie “pro futuro” e non è possibile obbligare a fare qualcosa avvenuta nel passato.
La stessa conclusione può essere raggiunta analizzando il successivo comma 2 dell’articolo 32, laddove l’obbligo di adottare “sistemi che consentano loro di rispondere pienamente e rapidamente a qualsiasi richiesta di informazioni proveniente dall’Autorità di Informazione Finanziaria” in connessione con le operazioni condotte dai soggetti obbligati, appare un dovere che può essere rispettato solo con riguardo al futuro e non materialmente espandibile “in praeterito”.
Non è nemmeno ragionevole riconoscere un effetto retroattivo all’articolo 32 dal momento che ripete il dovere generico di conservare la documentazione relativa ai trascorsi cinque, già indicato nel precedente comma l dell’articolo 2: diversamente, questa ripetizione sarebbe inutiler data.
Così se da un lato il divieto di leggi ex post facto può essere derogato solo da un’esplicita e non equivoca previsione, tenuto conto del fatto che è un’eccezione e dispensa dalla regola (5); dall’altro lato, la cogente previsione in questione è volta ad obbligare i soggetti ivi indicati ad installare dei sistemi che permettano di soddisfare rapidamente e pienamente qualsiasi richiesta d’informazioni riguardo ai rapporti e alle operazioni condotte che devono essere registrate e conservate, e non - come si dovrebbe intendere - a permettere all’AIF l’accesso alle operazioni e ai rapporti intercorsi prima dell’entrata in vigore della legge.
In altre parole, il comma 2 dell’articolo 32 obbliga i soggetti ad adottare severe regole interne e procedure, anche informatiche, che assicurino che le attività registrate e conservate per cinque anni, possano essere pienamente e rapidamente recuperate.
Ciò implica per un verso, tra le altre cose, la possibile abrogazione di regole interne e procedure - adottate dai, soggetti obbligati prima del 1° aprile 2011 - che non sono rispettose dell’articolo 32, comma 2; per altro, implica, nella pratica, l’impossibilità di accedere alle informazioni e ai dati se già distrutti sulla base delle regole procedurali interne prima adottate.
15 ottobre 2011
Prof. Giuseppe Dalla Torre
1 F. Cammeo, Ordinamento giuridico dello Stato della Città del Vaticano, Firenze 1932, p. 173.
2 F. Cammeo, Ordinamento giuridico dello Stato della Città del Vaticano, Firenze 1932, p. 177.
3 P. Ciprotti, Appunti di diritto privato vaticano, Roma 1938, p. 42 s.
4 Si veda Tribunale, 5 maggio 2007, Preso Dalla Torre, Promotore di Giustizia Picardi, Imputato Carosi, in Il foro italiano, 2009, part 4°, col. 287 ss. Per i riferimenti dottrinali sul tema, si veda G. Dalla Torre, Qualche considerazione sul principio di legalità nel diritto penale canonico, in Angelicum, 85 (2008), p. 267 s., in particolare, p. 279 S.
5 Si veda F. Gazzoni, Manuale di diritto privato, 7° ed., Napoli, 1998, p. 43.