Ricorso del sig. Maurizio Turco contro il Consiglio delle Comunità europee, proposto il 28 febbraio 2003

(Causa T-84/03)

(2003/C 112/73)

(Lingua processuale: l’inglese)

Riassunto:

Il ricorrente chiede l'annullamento del rifiuto del Consiglio dell'UE di garantire accesso a certe proposte legislative che contengono l'identità delle posizioni degli Stati membri, e a una opinione legale elaborata dal Servizio Giuridico del Consiglio. Il rifiuto costituisce a parere del ricorrente una violazione dell'articolo 6 TUE sul rispetto dei diritti dell'uomo e delle libertà fodnamentali; una violazione manifesta e illegale delle regole sull'accesso ai documenti (in particolare degli art. 4(2) e 4(3) del Regolamento 1049/01 CE), del principio di proporzionalità, oltre che dell'obbligo di motivare le ragioni della decisione di rifiuto (ex art. 253 TEC, e art. 7 (1) e 7(2) del Regolamento, nonché un requisito procedurale essenziale).

I fatti:

· Il 22 ottobre 2002 il ricorrente ha fatto richesta di accesso ai documenti - conformemente al Regolamento 1049/2001 EC sull'accesso pubblico ai documenti del PE, della Commissione e del Consiglio - annunciati all'ordine del giorno della 2455esima riunione del Consiglio (Giustizia ed Affari Interni) del 14 e 15 Ottobre 2002 tenutasi a Lussemburgo.

· Il 5 Novembre il Consiglio ha risposto al ricorrente rifiutando il pieno accesso a 5 documenti:

1. Nota della Presidenza al Consiglio relativa ad una Proposta di Decisione Quadro del Consiglio sull'applicazione del principio del mutuo riconoscimento alle ammende finanziarie

2. Nota della Presidenza al Consiglio riguardante una proposta di Regolamento del Consiglio che stabilisce criteri e meccanismi per la determinazione dello Stato membro responsabile dell'esame delle richieste d'asilo fatte da un cittadino di uno Stato terzo in uno Stato membro

3. Corrigendum relativo al documento 2.

4. Nota della Presidenza al Consiglio relativo ad una Proposta di Direttiva del Consiglio sugli standards minimi per la qualificazione e status dei cittadini di Stati terzi e apolidi come rifugiati o persone che necessitano di protezione internaizonale

5. Opinione Legale del Servizio Legale del Consiglio riguardante una proposta di Direttiva del Consiglio che stabilisce gli standards minimi per l'accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri

· Per i primi 4 documenti il Consiglio ha permesso l'accesso parziale al testo, censurando pero' ogni riferimento alle posizioni espresse dalle delegazioni nazionali in seno al Consiglio; l'accesso all'opinione legale é stato nella sostanza negato, e solo la prima pagina che non contiene elementi di contenuto ma meramente procedurali é stata resa pubblica

· Il 22 Novembre 2002 il ricorrente ha depositato una domanda di conferma di richiesta di accesso ai documenti censurati. Il Consiglio ha deciso il 19 Dicembre - con il voto contrario delle delegazioni Svedese, Olandese, Danese e Finlandese - di confermare il rifiuto di pubblicazione integrale dei documenti. Il 27 Febbraio Maurizio Turco ha conseguentemente depositato una richiesta per annullamento ex art. 230 del Trattato CE contro il Consiglio dell'UE

Il quadro legale:

Il Regolamento 1049/01 CE afferma al che la trasparenza consente una migliore partecipazione dei cittadini al processo decisionale e garantisce una maggiore legittimità, efficienza e responsabilità dell'amministrazione nei confronti dei cittadini in un sistema democratico, contribuendo a rafforzare i principi di democrazia e i rispetto dei diritti fondamentali sanciti dall'articolo 6 del trattato UE e dalla carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea (considerando 2); esso inoltre ha come scopo quello di dare la massima attuazione al diritto di accesso del pubblico ai documenti sancito dall'art. 255 (2) del Trattato CE (cons. 4); sancisce il principio per cui si dovrebbe garantire un accesso più ampio ai documenti nei casi in cui le istituzioni agiscono in veste di legislatore (cons. 6); inoltre, linea di principio tutti i documenti delle istituzioni dovrebbero essere accessibili al pubblico. Limitate eccezioni sono previste dal Regolamento 1049/01 CE.

1. IDENTITA DELLE DELEGAZIONI NAZIONALI

A. Violazione dell'articolo 4(3) del Regolamento

1. Violazione del requisito di interpretazione e applicazione dell'art. 4 (3) del Regolamento in modo restrittivo: Il Consiglio afferma - sviluppando cosi' una regola generale ed automatica - che nel caso in cui le deliberazioni su un documento in seno al Consiglio siano ancora in corso, esso sia titolato a censurare l'identità delle delegazioni in base alla eccezione prevista dall'art. 4(3) del Regolamento sulla tutela del processo decisionale. Ma sulla base dei Trattati, (art.1 e 6 TUE), dei considerandi del Regolamento, nonché della giurisprudenza della Corte, é necessario interpretare restrittivamente le eccezioni al principio generale del diritto di accesso ai documenti, in particolare quelli esaminati in sede legislativa; inoltre é necessario compiere una valutazione caso per caso e secondo il principio di proporzionalità rispetto ai fini da raggiungere ogni eccezione all'accesso ai documenti. Il Consiglio ha mancato di provare il perché la divulgazione dell'identità delle delegazioni nazionali nel caso di specie avrebbe minacciato il processo decisionale. Il Consiglio ha quindi interpretato l'art. 4(3) in modo indebitamente esteso e manifestamente illegale, e agito in modo manifestamente erroneo, commettendo un abuso di potere e violando il principio di proporzionalità.

2. Divulgare l'identità delle delegazioni non pregiudicherà il processo decisionale dell'istituzione:

2.1. La conclusione del Consiglio é manifestamente scorretta

L'affermazione che la divulgazione dell'identità delle delegazioni nazionali in seno al Consiglio pregiudichi il processo decisionale é scorretta. Innanzitutto il Consiglio non é un organo diplomatico di negoziato, ma é da intendersi come l'organo legislatore principale nella UE, che deve garantire la massima apertura e trasparenza decisionale.

Inoltre queste informazioni sono spesso conosciute perché riportate dai media, dalle organizzazioni per i diritti civili, dai Ministri stessi in seno ai rispettivi parlamenti o al Parlamento europeo. Inoltre come si puo' verificare dai documenti parzialmente pubblicati in oggetto, i contributi delle delegazioni nel Consiglio riguardano questioni tecniche o minori, o sono riserve di conformità con l'ordinamento giuridico di uno Stato membro o di esame parlamentare - quindi spesso conosciute a livello nazionale.

Quest'ultimo caso - il più frequente - non minaccia come afferma il Consiglio il suo processo decisionale riducendo la flessibilità delle delegazioni, al contrario ne allarga i margini d'azione: le delegazioni potranno attribuire i cambiamenti di posizione ai parlamenti nazionali - a meno che la censura dell'identità delle delegazioni nazionali non serva in realtà a coprire i Ministri che sono sottoposti a scrutinio dei parlamenti nazionali. Il Consiglio inoltre non é coerente, dato che altri documenti ancora in discussione sono stati in altri casi diffusi nella loro interezza. Se la diffusione dell'identità delle delegazioni pregiudicasse veramente il processo decisionale, tali informazioni non sarebbero diffuse nei modi predetti. E' quindi manfiestamente erroneo affermare che la divulgazione dell'identità delle delegazioni nazionali pregiudichi il processo decisionale dell'istituzione; il Consiglio ha quindi agito in modo manifestamente illegale, commettendo un abuso di potere.

2.2. Esistenza di un interesse pubblico prevalente nella divulgazione delle identità delle posizioni delle delegazioni nazionali rispetto alla legislazione in preparazione Il Consiglio, nel censurare l'identità delle delegazioni nazionali in seno al Consiglio, trascura il fatto che esiste un interesse pubblico prevalente nella divulgazione delle identità delle delegazioni nazionali in seno al Consiglio. Esso commette cosi' una grave violazione dei principi democratici che sono alla base del Regolamento, dei Trattati, della giurisprudenza della Corte, ma soprattutto dei diritti civili e politici dei cittadini, riaffermati anche dall'art. 6 TUE (che afferma al par. 1 "L'Unione si fonda sui principi di libertà, democrazia, rispetto dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, e dello stato di diritto, principi che sono comuni agli Stati membri" e al par. 2 "L'Unione rispetta i diritti fondamentali quali sono garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, e quali risultano dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri, in quanto principi generali del diritto comunitario"). Ai cittadini é negato di sapere - con certezza e correttezza - quale posizione i loro governi nazionali hanno preso sulla legislazione europea, e cosi' sono alienati di un diritto di informazione e non possono prenderne conto in occasione delle elezioni europee e nazionali. Il Consiglio ha quindi erroneamente ignorato un principio democratico fondamentale, commettendo un errore manifesto e un abuso di potere.

B. Violazione dell'obbligo di fornire ragioni

Il Consiglio nelle sue risposte al ricorrente ha fornito ragioni brevi, ripetitive, che non spiegano, caso per caso ed in matiera dettagliata, il diverso trattamento riservato ai documenti richiesti rispetto ad altri documenti. Esso ha quindi mancato di fornire ragioni sufficienti in merito al suo rifiuto di garantire accesso ai documenti contenenti l'identità delle delegazioni degli Stati membri, in violazione degli articoli 253 del Trattato CE, 7(1) e 7(2) del Regolamento, e quindi di una condizione procedurale essenziale.

2. OPINIONE DEL SERVIZIO GIURIDICO DEL CONSIGLIO

A. Violazione dell'articolo 4(2) del Regolamento

1. L'articolo 4 (2) non si applica alle opinioni giuridiche nel contesto della legislazione in preparazione

Il ricorrente sottolinea che l'eccezione di cui all'art. 4 (2) é da applicarsi solamente alle situazioni nelle quali le opinioni del Servizio Giuridico ricadano nella fattispecie di assistenza legale al Consiglio nel quadro di un processo. Anche l'Ombudsman ha raggiunto tale conclusione nel suo recente Rapporto Speciale al riguardo. In tutti gli altri casi, l'art. 4(3) é d'applicazione.

2. Violazione del requisito di interpretazione e applicazione dell'art. 4 (2) del Regolamento in modo restrittivo

Il Consiglio, nell'affermare che tutte le opinioni legali devono restare segrete, ha violato il principio legale per il quale l'art. 4(2) deve essere interpretato in modo restrittivo e caso per caso, e ha violato il principio di proporzionalità, compiendo un errore manifesto, come pure un manfesto abuso di poteri.

3. La diffusione dell'opinione legale in questione non arrecherà pregiudizio alla difesa della consulenza legale

3.1. La divulgazione delle opinioni legali non arrecherà in generale pregiudizio alla difesa della consulenza legale.

Il Consiglio non dimostra come la diffusione delle opinioni legali creerebbe pregiudizio alla difesa della consulenza legale; al contrario di quanto affermato dal Consiglio, né l'indipendenza della consulenza legale, né la sua correttezza, né la certezza legale dell'ordinamento sarebbero minacciati. L'esame delle opinioni legali e l'esperienza negli Stati membri provano il contrario. Sussiste inoltre un interesse pubblico prevalente a favore del diritto di accesso ai documenti. Il Consiglio ha quindi applicato l'art. 4 (3) in modo manifestamente illegale, e ha abusato dei suoi poteri.

nel negare l'accesso all'opinione legale del Servizio Giuridico, ha (i) applicato in modo incorretto l'eccezione prevista all'art. 4(2) del Regolamento relativa ai pareri giuridici e, e alternativamente (ii) ha applicato l'art. 4(2) del Regolamento in modo eccessivamente esteso e (iii) non ha dimostrato che la divulgazione di tale documento avrebbe recato pregiudizio alla tutela delle procedure giurisdizionali e della tutela legale, o che nessun interesse pubblico prevalente nella divulgazione esista. Il Consiglio ha quindi agito in modo manifestamente illegale, commettendo un abuso di potere e ha violato il principio di proporzionalità

3.2 L'opinione legale in questione

Le risposte del Consiglio non spiegano che tipo di contenuti siano nell'opinione legale da giustificarne la mancata diffusione. Se questi fossero una mera descrizione della base legale utilizzata, il ricorrente non vede ragione per negarne la diffusione in ragione della minaccia alla consulenza legale; in tal caso si tratterebbe di una conclusione manifestamente scorretta e in violazione dell'art. 4(2).