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2011 01 24 * DOCUMENT DE TRAVAIL sur le rapport annuel sur l'accès du public aux documents (article 104, paragraphe 7, du règlement) pour la période 2009-2010 Commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures * Heidi Hautala

Commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures

DOCUMENT DE TRAVAIL (1)

sur le rapport annuel sur l'accès du public aux documents (article 104, paragraphe 7, du règlement) pour la période 2009-2010

 

Rapporteure: Heidi Hautala

 

Changement de perspective juridique depuis l'arrêt Turco et le traité de Lisbonne

1. Depuis l'entrée en vigueur du règlement (CE) n° 1049/41 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2001 relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission[1], le Parlement s'emploie à évaluer périodiquement[2 ]dans quelle mesure les institutions de l'Union européenne mettent en œuvre le principe de transparence. Cette vision globale se justifie d'autant plus après que la Cour de justice de l'Union européenne a rendu un arrêt dans l'affaire "Turco"[3] concernant la transparence de la procédure législative et, particulièrement, après l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, qui confère à la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne une valeur juridiquement contraignante. De plus, la question des relations entre les citoyens et l'administration de l'Union européenne revêt une grande importance en vertu du traité de Lisbonne, sous l'effet du renforcement considérable des compétences exécutives, tant politiques qu'administratives, de l'Union au cours de ces dernières années[4]. Ainsi s'explique que, depuis Lisbonne, l'obligation d'octroyer l'accès aux documents s'impose non seulement au Parlement, au Conseil et la Commission, mais aussi à de nouveaux acteurs, tels le Conseil européen, la Cour de justice de l'Union européenne, la Banque centrale européenne et la Banque européenne d'investissement, ainsi qu'à un nombre croissant d'agences et d'autorités[5] de l'Union européenne et à des organes tel le Service européen pour l'action extérieure.

2. La transparence est devenue un principe général de l'ordre juridique de l'Union européenne, mais est désormais liée aux principes de la participation citoyenne et de la bonne administration. Elle peut donc être considérée comme un élément primordial des "principes démocratiques". L'article 11 du traité UE instaure explicitement une conception plus participative de la démocratie, en complément de la démocratie représentative (article 10 du traité UE). Les nouvelles dispositions des traités pourraient et devraient être perçues dans le sens d'une implication démocratique plus profonde, amenant à considérer que l'ouverture, la transparence et la participation sont importantes et façonneront les relations entre l'administration et les citoyens de l'Union européenne, comme l'exigent les traités[6]. À cet égard, les traités ne comportent plus de référence à la préservation de "l'efficacité [du] processus de prise de décision" (article 255 et article 207, paragraphe 3, de l'ancien traité CE) comprise comme une éventuelle limitation de la transparence. Il importe aussi de tenir compte des nouvelles dispositions de l'article 15 du traité FUE et de l'article 42 de la Charte, qui évoquent les documents "quel que soit leur support", définition dont on ne saurait trop souligner l'importance étant donné, notamment, la conservation de nombreuses informations dans diverses bases de données.

3. Les principes de transparence énoncés ci-dessus ont été discutés et approuvés par les plus hautes instances politiques de l'Union européenne, mais leur application quotidienne est toujours contrecarrée, comme le rappelle notamment le Parlement dans sa résolution du 14 janvier 2009 sur la mise en œuvre du règlement n° 1049/2001[7]. Cette même réalité ressort des rapports périodiques du médiateur (qui fait de plus en plus souvent état d'un défaut de transparence), ainsi que des pratiques internes et des instructions administratives qui ont cours dans les institutions européennes, voire d'initiatives interinstitutionnelles, qui se traduisent – c'est parfois même leur finalité – par un retour à la période antérieure au traité d'Amsterdam et au règlement n° 1049/2001.

4. La principale résistance au nouveau cadre juridique est exercée par de nombreux États membres, qui craignent que l'accès aux éléments d'information et aux documents nationaux échangés dans le cadre du processus de prise de décision de l'Union européenne produise des effets indésirables. En fait, aux termes du règlement (CE) n° 1049/2001 et de la jurisprudence de la Cour de justice[8], il n'existe plus de droit de veto national puisque la procédure européenne est autonome et que les exceptions possibles sont uniquement celles qui sont énumérées à l'article 4, paragraphes 1 à 3, du règlement (CE) n° 1049/2001[9], les éléments d'information en cause pouvant se rapporter aux négociations, à la transposition ou à la mise en œuvre de la législation européenne. Par conséquent, en appliquant aux politiques "ordinaires" la notion d'"informations classifiées de l'Union européenne", conçue initialement pour les seuls domaines de la défense et de la sécurité et visant les informations classifiées des institutions de l'Union et des États membres, le Conseil et la Commission brouillent de nouveau les lignes de démarcation entre l'Union européenne et les États membres[10]. Cette situation est rendue encore plus évidente par le refus de l'accès aux documents relatifs aux accords internationaux et la conduite non transparente des négociations ayant conduit à certains accords, entraînant potentiellement de lourdes conséquences pour les droits de la personne (dans le cas, par exemple, des négociations sur l'accord commercial anti- contrefaçon – ACTA). Si un certain degré de confidentialité est compréhensible pour certaines négociations, il importe toutefois – et il est possible – d'assurer au moins un contrôle indirect par les citoyens (au travers de leurs représentants parlementaires démocratiquement élus). Et ce tout particulièrement depuis le traité de Lisbonne, en vertu duquel le Parlement européen est appelé à approuver divers accords internationaux (article 218 du traité FUE). De plus, alors que les États membres et les institutions européennes sont tenus d'agir dans un esprit de coopération loyale (article4, paragraphe3, du traité UE), le Conseil et la Commission se livrent à plusieurs pratiques préoccupantes qui masquent de fait le contenu réel des positions des États membres dans les organes préparatoires du Conseil ou de la Commission, notamment la multiplication des documents de travail qui ne sont pas mentionnés en temps utile dans le registre de l'Institution (par exemple, les documents de réunion du Conseil – codes MD et SD – diffusés seulement après coup); l'omission systématique des noms des États membres dans les conclusions des délibérations (lorsqu'elles sont publiées), de sorte qu'il est impossible de saisir quel type de majorité ou de minorité se dessine dans les comités du Conseil ou de la Commission.

5. L'une des exceptions mentionnées dans le règlement (CE) n° 1049/2001 que le Conseil mais aussi la Commission continue d'invoquer pour refuser l'accès du public à des documents préparatoires repose sur l'article 4, paragraphe 3, du règlement, aux termes duquel l'accès peut être refusé "dans le cas où [la] divulgation porterait gravement atteinte au processus décisionnel de cette institution, à moins qu'un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé". Il y a lieu de rappeler que cette exception a été inscrite dans le règlement (CE) n° 1049/2001 pour traduire, dans son esprit, une disposition antérieure du traité (article207, paragraphe3, du traité CE), qui imposait la transparence des travaux législatifs préparatoires du Conseil "tout en préservant l'efficacité de son processus de prise de décision". Cette tension entre transparence et efficacité a été mise en lumière par la Cour de justice, qui a déclaré dans son arrêt "Turco" que "la transparence permet d'assurer une meilleure participation des citoyens au processus décisionnel, ainsi que de garantir une plus grande légitimité, efficacité et responsabilité de l'administration à l'égard des citoyens dans un système démocratique". Ce raisonnement a été avalisé par le traité de Lisbonne, de sorte que les nouveaux traités ne contiennent plus aucune référence à la notion de protection du processus décisionnel et que la "survivance" de cette notion ne tient plus aujourd'hui qu'à l'existence de l'article 4, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1049/2001.

6. Il est tout à fait paradoxal que les réticences à l'égard d'un développement de la transparence après l'adoption du traité de Lisbonne augmentent aussi dans les institutions traditionnellement plus favorables à ces objectifs. Le Parlement européen marque lui-même peu d'empressement à rendre transparentes les négociations législatives avec le Conseil, même lorsque le traité exige la publicité des débats législatifs. De même, la Cour de justice de Luxembourg, qui s'est employée durant plusieurs décennies à rendre plus ouverts les travaux conduits au sein des institutions de l'Union, a été récemment critiquée pour son interprétation jugée trop généreuse du champ et de la portée de plusieurs exceptions majeures au droit d'accès aux documents[11]. Cette observation vaut plus encore pour les documents et l'administration de la Cour. En outre, la Commission cherche à "faire marche arrière", particulièrement à l'occasion de la révision en cours du règlement concernant l'accès aux documents[12].

[1] JO L 145 du 31.5.2001, p. 43. Voir aussi Commission européenne, Livre vert: L'accès du public aux documents détenus par les institutions de la Communauté européenne, Aperçu de la situation (COM(2007)0185 final, 18 mai 2007); document de travail des services de la Commission, report on the outcome of the public consultation on the review of regulation (EC) No 1049/2001 regarding public access to European Parliament, Council and Commission documents (SEC(2008) 29/2, 16 January 2008).

[2] Cf. article 104, paragraphe 7, du règlement du Parlement européen. 3 Affaires jointes C-39/05P et C-52/05P, Turco/Conseil, point 45, arrêt du 1er juillet 2008, Recueil 2008, p. 1- 4723, réaffirmant le préambule du règlement n° 1049/2001. 4 Voir aussi Deirdre Curtin, Executive power of the European Union: law, practices and the living constitution, Oxford, Oxford University Press, 2009. 5 Les deux premières agences ont été instituées en 1975. En l'an 2000, elles étaient au nombre de 10, porté à plus de 30 durant la dernière décennie. 6 Non seulement "tout citoyen a le droit de participer à la vie démocratique de l'Union", mais encore "les décisions sont prises aussi ouvertement et aussi près que possible des citoyens" (article 10, paragraphe 3, du traité UE). De plus, "les institutions" ont certaines obligations en matière d'ouverture, de transparence et de participation (article 11, paragraphes 1 à 3, du traité UE). Les principes démocratiques énoncés aux articles 10 et 11 devront assurément être respectés et développés dans les réglementations qui seront adoptées en vertu de l'article 298 du traité FUE.

[3] Affaires jointes C-39/05P et C-52/05P, Turco/Conseil, point 45, arrêt du 1er juillet 2008, Recueil 2008, p. 1- 4723, réaffirmant le préambule du règlement n° 1049/2001.

[4] Voir aussi Deirdre Curtin, Executive power of the European Union: law, practices and the living constitution, Oxford, Oxford University Press, 2009.

[5] Les deux premières agences ont été instituées en 1975. En l'an 2000, elles étaient au nombre de 10, porté à plus de 30 durant la dernière décennie.

[6] Non seulement "tout citoyen a le droit de participer à la vie démocratique de l'Union", mais encore "les décisions sont prises aussi ouvertement et aussi près que possible des citoyens" (article 10, paragraphe 3, du traité UE). De plus, "les institutions" ont certaines obligations en matière d'ouverture, de transparence et de participation (article 11, paragraphes 1 à 3, du traité UE). Les principes démocratiques énoncés aux articles 10 et 11 devront assurément être respectés et développés dans les réglementations qui seront adoptées en vertu de l'article 298 du traité FUE.

[7] Cf. rapport Cappato: http://eur- lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2010:046E:0080:0086:FR:PDF

[8] "Ce paragraphe 5 ne saurait donc être interprété en ce sens qu'il investit l'État membre d'un droit de veto général et inconditionnel à l'effet de s'opposer discrétionnairement à la divulgation de documents qui émanent de lui et sont détenus par une institution, de sorte que l'accès à de tels documents cesserait d'être régi par les dispositions dudit règlement pour ne plus dépendre que des dispositions du droit national."

Affaire C-64/05-P Sweden/Commission, http://eur- lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:62005J0064:FR:HTML

[9] Article 4, paragraphes 1 à 3 "Exceptions 1. Les institutions refusent l’accès à un document dans le cas où sa divulgation porterait atteinte à la protection: a) de l'intérêt public, en ce qui concerne: – la sécurité publique, – la défense et les affaires militaires, – les relations internationales, – la politique financière, monétaire ou économique de la Communauté ou d'un État membre; b) de la vie privée et de l'intégrité de l'individu, notamment en conformité avec la législation communautaire relative à la protection des données à caractère personnel. 2. Les institutions refusent l’accès à un document dans le cas où sa divulgation porterait atteinte à la protection: des intérêts commerciaux d'une personne physique ou morale déterminée, y compris en ce qui concerne la propriété intellectuelle, – des procédures juridictionnelles et des avis juridiques, – des objectifs des activités d'inspection, d'enquête et d'audit, à moins qu'un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé. 3. L'accès à un document établi par une institution pour son usage interne ou reçu par une institution et qui a trait à une question sur laquelle celle-ci n'a pas encore pris de décision est refusé dans le cas où sa divulgation porterait gravement atteinte au processus décisionnel de cette institution, à moins qu'un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé. L'accès à un document contenant des avis destinés à l'utilisation interne dans le cadre de délibérations et de consultations préliminaires au sein de l'institution concernée est refusé même après que la décision a été prise, dans le cas où la divulgation du document porterait gravement atteinte au processus décisionnel de l'institution, à moins qu'un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé."

[10] Voir le document de travail 3.

[11] Voir aussi Joni Helliskoski and Päivi Leino, 'Darkness at the break of noon: the case law on regulation No. 1049/2001 on access to documents'.

[12] Voir aussi Francesco Maini, Jean-Patrick Villeneuve and Martial Pasquier, '"Less is more"?, The Commission proposal on access to EU documents and the proper limits of transparency', Revue française d'administration publique, à paraître.