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2008 10 * Commission Européenne * résumés d'arrêts importants * C-39/05 P et C-52/05 P Suède et Turco contre Conseil et Commission, arrêt du 1er juillet 2008 * service juridique 

http://ec.europa.eu/dgs/legal_service/arrets/05c039_fr.pdf

Accès aux documents - avis juridique portant sur des procédures législatives

La Cour examine les conditions de la divulgation au public des avis juridiques lorsque ceux-ci s'inscrivent dans le cadre d'une procédure législative.

M. Turco avait demandé au Conseil l'accès à un avis de son service juridique relatif à une proposition de directive fixant les standards minimaux pour la réception des demandeurs d'asile dans les États membres. Le Conseil avait refusé l'accès à ce document en invoquant l'article 4 paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement (CE) n° 1049/2001, aux termes duquel les institutions refusent l'accès à un document dans le cas où sa divulgation porterait atteinte à la protection des avis juridiques, à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé.

M. Turco ayant saisi le Tribunal de première instance d'un recours en annulation dirigé contre cette décision de refus (affaire T-84/03), le Tribunal, par arrêt du 23 novembre 2004, a rejeté le recours, considérant que la divulgation des avis juridiques tels que celui en cause serait susceptible de laisser planer un doute sur la légalité des actes législatifs sur lesquels portent ces avis et pourrait également remettre en cause l'indépendance des avis du service juridique du Conseil. Le Tribunal a par ailleurs considéré qu'il n'existe pas d'intérêt public supérieur pouvant justifier la divulgation, étant entendu que cet intérêt supérieur doit être normalement distinct des principes sous-entendus dans le règlement, notamment le principe de transparence.

La Suède et M. Turco ont introduit devant la Cour de justice un pourvoi contre cet arrêt, invoquant, notamment, une erreur de droit du Tribunal dans l'interprétation du règlement (CE) n° 1049/2001, dans la mesure où il a considéré que la décision de refus pouvait être légalement motivée et justifiée par un besoin général de confidentialité s’attachant aux avis juridiques relatifs à des procédures législatives.

La Cour affirme que l'examen à effectuer par l'institution concernée en vue de décider de la divulgation d'un avis juridique doit se dérouler en trois temps. D'abord, l'institution doit s'assurer que, par-delà la dénomination du document, il s'agit bien d'un avis juridique.

Ensuite, elle doit examiner si la divulgation du document en question - ou de certaines parties - porterait atteinte à la protection des avis juridiques, en mettant en cause l'intérêt de l'institution à demander et à recevoir des avis francs, objectifs et complets. A cet égard, l'allégation générale et abstraite selon laquelle la divulgation serait susceptible d'induire un doute sur la légalité de l'acte législatif ne suffit pas pour conclure à l'existence d'une telle atteinte. En effet, selon la Cour, c'est précisément la transparence – en permettant que les divergences entre plusieurs points de vue soient ouvertement débattues – qui contribue à une meilleure participation des citoyens au processus décisionnel ainsi qu’une plus grande légitimité, efficacité et responsabilité des institutions à l’égard des citoyens dans un système démocratique. De même, l'indépendance du service juridique du Conseil n'est pas en principe remise en cause par la divulgation des avis juridiques. En fait, la divulgation d'un avis juridique spécifique ne saurait être refusée que s'il existe un véritable risque pour l'intérêt de l'institution concernée à demander et à recevoir des avis francs, objectifs et complets, comme par exemple pour les avis ayant un caractère particulièrement sensible ou une portée large allant au-delà du cadre du processus législatif en cause.

Enfin, lorsqu'une institution considère que la divulgation d'un avis porterait atteinte à un intérêt légitime protégé, il incombe néanmoins à cette institution de vérifier si les exigences de transparence ne constituent en ellesmêmes un intérêt public supérieur, au sens du règlement (CE) n° 1049/2001, justifiant la divulgation du document. Ceci est en principe le cas pour les avis rendus dans le cadre d'une procédure législative.

En appliquant ces enseignements au cas d'espèce, la Cour casse l'arrêt du Tribunal, puis – en statuant elle-même sur le fond de l'affaire comme cela lui est permis par l'article 61 de son Statut – annule la décision du Conseil refusant l'accès à l'avis juridique en cause.